突破殡葬改革中的“瓶颈”

推进移风易俗  倡导文明办丧

县政协委员    陈  佩

  (主办单位：琼中黎族苗族自治县民政局：交办时间：2020年6月29日）

殡葬工作涉及千家万户，关乎百姓切身利益。长期以来，由于种种原因我县殡葬改革严重滞后，殡葬管理基本处于自发无序状态。农村随处乱埋乱葬相当现象严重，荒山林园、田头坡地、村前屋后等随处可见新旧大小坟墓，不仅大量的土地资源被占用，而且严重破坏了生态环境和自然人文景观，而且随着时间的推移，这种“死人与活人争地”现象有增无减。由于随意殡葬，墓地分散，祭祀活动难于管控，安全隐患增多，容易引发森林火灾。因此，突破殡葬改革中的“瓶颈”，推进移风易俗，是倡导广大群众追求文明生活方式的必然选择，也是追求可持续发展的必经之路。

一、我县推进殡葬改革任重而道远

从2012年9月我县推行殡葬改革以来，由于受传统观念、经济发展、投入不足和交通不便等诸多因素影响，尤其是不少民众的孝心亲情被陈规陋习所绑架，要推行遗体火化、丧事简办等殡葬改革，面临着许多困难和问题，广大群众对殡葬改革工作存在偏见和疑虑，导致殡葬改革工作严重滞后，推动不力，陷入僵局。当前，我县殡葬改革存在的问题：

（一）宣传力度不够，没有形成殡葬改革的氛围。虽然我县在国道、省道沿路和每个乡镇都设立了永久性殡葬宣传牌100余个，并且利用有线电视和本地广播，大力宣传殡葬改革工作以及《琼中黎族苗族自治县公益性公墓管理办法》和相关惠民殡葬政策，发放宣传手册5000余份。但由于全县有10个乡镇，人员生活居住较为分散，宣传深度不够，知晓面不广，加上受中国几千年丧葬习俗的影响，大部分干部群众对殡葬改革还较难于接受，推进殡葬改革面临“三多三大”的难题，即：问题多、意见多、怨言多，压力大、阻力大、困难大，大部分群众普遍存在一些抵触情绪。

（二）乱葬现象突出，传统观念根深蒂固。我县属于少数民族地区，省政府为尊重少数民族的安葬传统习惯，将我县划为土葬区，由于受孝道文化、厚葬文化和入土为安理念的影响，部分群众信仰“风水地气”、“命理学说”，择吉日入殓、问风水安葬成为当前普遍现象，封建迷信思想和殡葬陋习根深蒂固，厚养薄葬、丧事简办、文明殡葬的观念尚未深入人心，群众接受殡葬改革还需要时日，工作推进有一定的难度。目前，由于公墓入墓率不高，荒山林园、田头坡地、村前屋后等地方不断出现新的坟茔，分散各地，乱埋乱葬现象随处可见。

（三）火葬举步维艰，“入土为安”仍占主流。受传统土丧观念影响，大部分群众的“入土为安”思想根深蒂固，要彻底摒弃千年传统丧葬习俗，推行火化殡葬方式，压力大，困难多，大部分家属一时接受不了，大部分农民群众普遍认为殡葬改革是城里人或机关单位人的事，与老百姓没有多大的关系。另外，我县目前没有火葬场，火化需到其他市县进行，这也给鼓励火化增加了一定的难度。虽然我县于2012年出台了《琼中黎族苗族自治县惠民殡葬补贴实施方案》，以补贴的形式鼓励群众自愿实行火葬，但几年来自愿实行火葬而申请惠民殡葬补贴的人却寥寥无几，即使有，火化后骨灰装棺再葬的现象时有发生。

（四）各方配合不力，缺乏有效的组织协作机制。全县乡镇分布较散，村落面广线长，殡葬事务涉及多个环节、多个部门、多个行业，工作面广量大，情况复杂，操作难度大，面临世俗重重压力，殡葬改革日常工作仅仅靠民政部门操作，单打独斗，力不从心，推进举步维艰。主要是县直各部门的资源整合不够，有关职能部门的作用没有充分发挥出来，部门与部门之间缺乏组织协作能力，殡葬改革推推停停，不推不动。特别是公墓建设中的土地规划、征用、审批、拆迁、赔偿以及宣传、发动等诸多事项需要有关部门共同参与和相互配合，日常监管需要各乡镇的重视和支持，如果单靠民政部门来推动，势单力薄，难于推动。

　  （五）政府投入不足，殡葬设施建设严重滞后。我县是国定贫困县，属于经济落后地区，同时也是海南省生态环境保护核心区，可利用的土地有限，由于受制于土地、财力等各种因素影响，我县目前只有一个马岭公益性公墓共1.2万个坟穴，虽然达到了公墓坟穴至少达到本地区总人口的6‰的要求。但全县10个乡镇635个村庄，人口21.6万，居住相对分散，距离太远，公墓覆盖服务人群有限，难于满足刚性需求，影响了殡葬改革工作进度。

二、突破殡葬改革工作 “瓶颈”的建议

（一）加大宣传力度，营造浓厚氛围。这是推进农村殡葬改革的关键措施。各乡镇要结合农村人居环境综合整治、乡村振兴、文明创建等中心工作，利用各种会议、电视、广播、报刊、宣传标语等媒介宣传造势，通过政府门户网站、手机报、微博微信等新兴媒体，多形式、全方位、全覆盖宣传《殡葬管理条例》及相关政策法规，大力倡导厚养薄葬、破除封建迷信、文明节俭办丧。要充分发挥党员领导干部的示范引领作用，以身作则，带头支持殡葬改革工作，在移风易俗文明节俭办丧中做好表率，身先士卒，在全社会上逐步形成“移风易俗树新风从我做起，破除殡葬陋习从我开始”的良好氛围。此外，要重视发挥基层的“一线”作用，利用各乡镇街区宣传渠道功能，通过村村通广播、横幅、标语、宣传栏、文化墙等形式，深入广泛宣传开展移风易俗、文明节俭办丧活动的重大意义。引导群众从我做起、从身边做起，移风易俗、倡导新风，使文明新风深入人心、家喻户晓。

（二）健全完善制度。修订完善《殡葬管理条例》。殡葬改革工作涉及民政、规划、建设、土地、林业和各乡镇等众多部门单位，由于政出多门，职能分散，不易管理，难于形成合力，难于形成长效机制。因此，建立和完善公墓建设和殡葬管理规章制度，为我县依法搞好殡葬改革提供强有力的法规政策保障，使殡葬改革工作步入法制化、制度化和规范化的轨道。进一步规范办丧事务活动中的行为，明确殡葬执法工作与司法相衔接的工作机制和程序，增强推动殡葬改革的法制保障。同时，县政府要进一步强化各有关部门在殡葬改革工作中的应承担的职责和任务，形成各司其职，齐抓共管的良好工作格局，建立起“政府负责、民政牵头、部门协作、社会参与”的领导机制，切实把殡葬改革工作列入对领导班子的必考内容，加大移风易俗工作的检查考核力度，强力推进。

　 （三）加大执法力度，强化对殡葬行为的监管。殡葬改革工作政策性强，涉及千家万户，是对几千年丧葬传统习俗的根本变革，工作难度大，世俗压力大，必须依靠一支强有力的殡葬执法队伍来推动。因此，设立专门的殡葬管理机构势在必行，建议尽快成立县殡葬管理中心或殡葬管理所，解决好编制和人员问题，做到专人管理；同时，组织建立一支由民政、公安、工商、林业、城管、国土等有关部门协同参与的专门殡葬执法队伍，改变我县民政部门单打独斗的被动局面；乡镇一级要配备专职殡葬管理人员，各村也要配有殡葬协管员，实现上下联动，形成“三位一体”的殡葬监管网络，切实做好殡葬改革的宣传发动、调查摸底、清理整治和日常监管工作。依法对拒不执行殡葬法规私埋乱葬等行为予以处罚。此外，对城镇的丧葬用品市场、摊点、乱搭设灵堂进行治丧活动和封建迷信活动进行拉网式清理，规范其经营行为。对因不明政策围攻、殴打殡改工作人员、阻碍行政执法者的人员，公安部门要依法制裁。

（四）深化创建活动，将移风易俗工作纳入精神文明创建范畴。我县是一农业大县，农村人口约占70%以上，因此，搞好农村殡葬改革是整个殡葬改革工作的重中之重。县、镇政府应利用我县开展的精神文明创建活动的契机，切实把“倡导移风易俗，推进文明殡葬”作为精神文明创建的一项重要内容，倡树文明节俭、个性现代的婚嫁新风、厚养薄葬、科学文明的丧葬新风，艰苦奋斗、勤俭节约的新风，大力崇尚科学、反对迷信的文明新风。

（五）加大政财投入，加快推进殡葬改革工作步伐。建议公墓建设应以政府投入为主导，体现公益福利的原则，以公益性墓地作为一项民生工程，根据我县乡镇多，人口居住相对零散的特点，对建设殡葬设施进行合理规划，加大对公益性公墓建设的投入，逐步完善殡葬设施建设，为殡葬改革顺利开展奠定基础。强化公益性公墓建设用地保障，公益性公墓建设用地由政府无偿划拨，农村公益性公墓建设纳入新农村建设和村级公益事业发展规划。在财政资金有保障的前提下，逐步建立和完善殡葬救助保障制度，推行更加有利的惠民殡葬政策，从农村逐步扩展到向县城居民提供减免费用的基本殡葬服务，降低群众承担的殡葬改革成本。

（六）清理乱葬坟墓，规范殡葬新秩序。要强化对殡葬管理，规范殡葬秩序，推进殡葬改革，集中人力物力，重点突破，狠抓乱葬坟墓清理工作，先从马岭公益性公墓周边区域范围内和在城乡规划区内的坟墓清理，安排迁入马岭公墓园区内。同时，配套出台相关优惠的迁移政策，以党员领导干部带头、先期迁入的给予补贴奖励和优先自选福位等，公开曝光违规乱埋乱葬和豪华墓葬的典型案例，形成强大震慑力，以此推动清埋工作和制止私埋乱葬行为，打破殡葬改革中的“瓶劲”，规范我县殡葬新秩序。

琼中黎族苗族自治县民政局

关于突破殡葬改革中的“瓶颈”推进移风易俗、倡导文明殡葬提案的答复

   （答复时间：2020年9月29日）

陈佩、刘远委员：

你们提出的《关于突破殡葬改革中的“瓶颈”推进移风易俗、倡导文明殡葬的提案》收悉，现答复如下：

首先，非常感谢你们对我县殡葬事业发展的关心，殡葬改革就是要推行火葬，改革土葬，破除旧的丧葬习俗，节俭办丧事，减少殡葬用地，节约自然资源，保护生态环境。

我局历来高度重视殡葬改革工作，认真贯彻执行《殡葬管理条例》和《海南省殡葬管理办法》，切实加大殡葬改革力度，紧紧围绕《海南省推行绿色殡葬五年行动计划》确定的目标任务，严格执行省殡葬改革的有关政策，有人把殡葬改革比喻为“千年难题”，也有人称它为涉及千家万户的“天下第一难工程”，因为它变革的是中华民族几千年根深蒂固的观念和丧葬习俗，况且我们要面对的受传统理念影响至深的广大农村地区，广大群众对殡葬改革工作存在偏见和疑虑，导致殡葬改革工作严重滞后。你们在提案中也指出了我县殡葬改革存在的问题：一是宣传力度不够，没有形成殡葬改革的氛围；二是乱葬现象突出，传统观念根深蒂固；三是火葬举步维艰，“入土为安”仍占主流；四是各方配合不力，缺乏有效的组织协作机制；五是政府投入不足，殡葬设施建设严重滞后。针对以上问题，我局认真贯彻全国丧葬礼俗改革座谈会精神，大力倡导我县殡葬移风易俗，绿色文明的殡葬新风，推动丧葬礼俗改革，遏制大操大办、炫富攀比、厚葬薄养等陈规陋习，大力推行节地生态安葬。去年以来我县加大了宣传力度，推行绿色殡葬改革，完善制度，强化对殡葬行为的监管；开展乱埋乱葬治理，破除丧葬陋习、节约土地资源、保护生态环境，加快推进我县殡葬领域生态文明建设 。  

一、健全机制，加大殡葬改革的推进力度

（一）根据《海南省推行绿色殡葬五年行动计划（2019—2023年）》，为进一步加强全县殡葬改革管理工作的组织领导，我县已成立《琼中黎族苗族自治县殡葬改革工作联席会议制度》(琼中府办函〔2019〕89号)，由县长担任总召集人、分管副县长担任召集人的殡葬改革工作领导小组，组织协调和指导有关部门抓好殡葬改革政策措施的落实，推动部门间的沟通与协作，研究解决全县殡葬改革管理工作中面临的困难和突出问题，建立起“政府负责、民政牵头、部门协作、社会参与”的领导机制，加强对殡葬管理工作的监督管理。

（二）出台了《琼中黎族苗族自治县绿色殡葬五年行动计划2019年实施方案》（琼中民字〔2019〕130号）、建立健全党委领导、政府负责、部门协作、社会参与的领导体制和工作机制。

（三）编制《琼中黎族苗族自治县殡葬事业2019—2025年发展规划》(琼中府办〔2019〕41号)和《琼中黎族苗族自治县公益性公墓专项规划》。完善县级、乡镇级、村级公益性公墓总体布局，完成节地生态安葬设施建设规划，明确乡镇级公益性公墓建设数量、规模、布局。针对我县乡镇多，人口居住相对零散，公墓覆盖服务人群有限， 对全县10个乡镇公益性公墓进行整体规划，列入“多规合一”进行统筹安排，分批建设，逐年实施。目前，湾岭公益性公墓项目建设已启动，总投资2590.93万元，墓穴位约3060个。

二、加大宣传力度，确保殡葬宣传落到实处

（一）我局领导对开展殡葬改革宣传工作高度重视，为了更好地做好殡葬宣传工作，提高群众对殡葬改革的认识，印发《琼中黎族苗族自治县民政局关于组织开展绿色殡葬宣传活动实施方案》(琼中民字〔2019〕134号)，要求各乡镇、(农场)要强化责任意识，加强“殡葬文化宣传、加强“殡葬政策”宣传、加强“绿色殡葬”宣传、加强“先进典型”宣传、加强“文明祭祀”宣传，利用广播、短信平台、微博、微信、抖音等媒介广泛宣传现代殡葬先进文化和理念，积极倡导厚养薄葬、推行节地生态殡葬、推广文明低碳祭扫，发挥党员、干部带头示范作用，引导群众接受文明低碳祭扫观念，大力弘扬生态殡葬文化。

（二）提前部署今年春节、清明节的祭扫宣传和开展安全隐患排查工作任务，2020年1月份就下发《2020年春节、清明节期间安全祭扫及森林防火宣传工作方案的通知》(琼中民字〔2020〕9号)，利用两节期间开展采取形式多样宣传国家、省、县殡葬改革的有关法规政策，宣传我县惠民殡葬补贴政策以及对殡葬公共服务设施建设的投入情况，引导村民葬入公墓。宣传绿色殡葬对节约土地资源、保护生态环境、促进人与自然和谐发展的重要意义和作用。

（三）我局在新冠肺炎疫情防控清明节祭扫期间，积极倡导移风易俗，全面宣传推行鲜花祭扫、网络祭扫、家庭追思会等现代绿色祭扫方式，发挥党员、干部的带头作用，引导群众接受文明低碳祭扫观念，大力弘扬生态殡葬文化。坚持绿色发展理念，与县文明办在琼中宣传平台发出了清明节文明祭扫倡议书，在马岭公墓设立清明祭扫温馨提示语广告牌，设置禁放标识，禁止在墓区焚烧纸钱、燃放鞭炮。森林防火指挥部安排专门工作人员在祭扫现场进行巡查，并进行防火安全教育，同时，开展了移风易俗、丧事简办、低碳祭扫等宣传教育活动。在马岭公墓及乡镇集中安置点悬挂殡葬宣传标语125条、播放森林防火及文明祭祀为内容宣传广播等方式，引导群众自觉放弃落后的祭扫习俗，推行具有时代特色的文明祭扫活动。全面实现2020年“平安清明”的工作目标。

三、加大对“三沿七区”乱埋乱葬治理

（一）为进一步巩固和深化我县殡葬改革成果,推进移风易俗,持续对“三沿七区”乱埋乱葬治理，先后印发了《琼中黎族苗族自治县2018年乱埋乱葬专项整治工作方案》、《琼中黎族苗族殡葬领域突出问题专项整治行动方案》、开展殡葬领域突出问题专项整治工作，通过采取就地深埋不留坟头、覆土绿化、迁入公益性墓地等方式进行分类整治，使“三沿七区“内乱埋乱葬的坟墓得到有效治理，达到保护生态和节约土地的目的，

（二）认真落实党中央、国务院相关决策部署，根据民政厅等11部门《关于开展违法违规私建“住宅式”墓地等突出问题专项摸排的通知》要求，我局与11部门制定《琼中县违法违规私建 “住宅式”墓地等突出问题专项摸排工作方案》，在全县范围内开展违法违规私建硬化大墓、活人墓、住宅式墓地等突出问题专项摸排工作，全部进行摸底排查，摸清底数，建立台账，采取集中迁至公墓安葬或就地深埋等方式进行分类整治。

（三）充分发挥村(居)委会和村殡葬信息员的作用, 负责本辖区内的乱埋乱葬整治工作，做到早发现、早处置，发现一起，及时处理一起，对乱埋乱葬的事前预防和源头治理，消除监管盲区和漏洞起到了重要的作用。

四、完善惠民殡葬政策，建立生态安葬奖补制度

在进一步完善以减免基本殡葬服务费用为主要内容的惠民殡葬政策基础上，我局修订完善了《琼中黎族苗族自治县惠民殡葬补贴实施方案》对自愿实行火化、主动采取树葬、花葬、草坪葬、格位存放、骨灰撒散等少占或不占土地方式、遗体深埋不留坟头和墓碑等生态葬法遗属进行补贴，对组织开展节地生态安葬服务和低碳文明公祭活动的殡葬服务单位给予补贴。

                                                琼中黎族苗族自治县民政局

                                                    2020年9月29日